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怀特行政学思想刍议

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 【摘要】怀特作为20世纪著名的西方行政学家,尤其是人事行政学家,开创性地提出了行政学的理论体系,并提供了行政学研究的概括性全貌,他使行政学成为一门独立学科。本文对怀特的行政学思想及影响进行概述和讨论,并就我国的行政体制改革提出一些看法。 
中国论文网 http://www.xzbu.com/1/view-176558.htm
  【关键词】怀特 行政学 官僚体制 行政改革 
   
  伦纳德・怀特(Leonard・White,1891-1958)是美国著名的行政学家,长期担任芝加哥大学教授和美国文官委员会主席。他在1926年发表了第一部公共行政学教科书《行政学概论》,这一著作与伍德罗・威尔逊《行政的研究》和弗兰克・古德诺《政治与行政》一起,使公共行政学成为了一个单独的学科领域。在怀特影响下,美国于1934年创建了初级文官考试制度,为美国全面改进联邦政府机构的人事行政制度铺平了道路。 
   
  一、相关背景 
   
  20世纪20年代至30年代,西方行政理论与实践发展到“正统时期”,这个时期的行政学继承了早期行政学的基本精神,认为真正的民主和真正的效率是统一的,认为经济与效率是行政管理的基本准则。他们将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点,力图通过对行政现象的科学分析,发现行政管理的原则和规律,并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。 
  怀特作为这一时期杰出的人事行政学专家,坚信公共行政管理存在一些有普遍适用性的理论原则。他第一次运用理论方法对行政学问题进行了系统研究,首次将行政学思想系统化、理论化,使之成为一门比较完整的学科体系。怀特认为,在范围广泛的行政事务和纷繁复杂的行政现象中,必须运用科学的方法来建立知识系统和理论原则,以便为政府及其工作人员的行政管理和执法活动提供行为规范和理论指导。 
   
  二、怀特的行政学思想 
   
  (一)怀特对行政组织体制的解释 
  怀特认为行政组织体制上的分类是很困难的问题,而创设其标准又异常重要。他认为,行政制度一种最基本的区分,是自治范型与官僚范型两种。前者范式下,行政官吏多由民选任职,对选民直接负责,期限颇短,且没有再度被选的希望,也称为人民自治。在官僚范式下,一般属僚都由长官委任,属僚对长官负责,若官吏行为端正,即可继续在职,甚至终身在职。自治范式中,无阶级政治的意味,而在官僚范式中,金字塔化职权是其特质之一。怀特认为美国行政制度具有民治倾向,而欧洲大陆各国则是官僚阶级统治。 
  现代官僚制最为重要的切入点是其组织文化,即“官僚制精神”,怀特继承了韦伯的理论观点,认为它是建立在理性基础上的,并认为官僚行政组织是政府行政管理的主体,有效的行政管理来自有效的组织。官僚制能够稳定地运转,并且呈现出等级制的权力体系关系,也正是建立在理性基础之上的。官僚制的精神体现在:第一,秩序化价值。正当性的秩序,来自于法理型权威的命令得到遵从,不管这种权威的命令来自于统治者,还是以法律、规则以及契约形式出现;第二,官僚制是形式主义的非人格化统治,有着可预料的规则,注重形式的合理性。即在统治关系中行动方式倾向于手段和程序等方面,并尽可能地加以量化,从而使得行动本身以及对行动结束后的效果可以具体衡量;第三,官僚制体现了统治权和管理权相分离,行政人员与行政组织关系是自由契约关系,通过契约任命即自由选择、雇用官员,并支付报酬,这是现代官僚制的本质。从以上分析可知,官僚制精神是建立在理性精神支配下法治观念、契约观念和科学观念在官僚制组织中的体现。 
  (二)怀特对行政权力汇一的解释 
  怀特认为,对行政元首要给予适当的权力,以确定整个行政组织可以工作如一,而避免分裂为多数不相关联的活动。他认为,各种行政制度的真谛,可在以下原理中找到,即树立忠实有效及负责政府的形象,是在将一切重大权力集中于行政领袖身上,并设置直接受其监督的行政机构,以便有效实施其集中的权力。行政领袖可委任多数官吏,且不需同级政府立法机关的同意,其还能罢免官吏,而不受以往各种罢免权限的羁绊。此外,行政领袖可以凭借对各部门的改组,定期或不定期地召开会议,与各部门领导相磋商。 
  (三)怀特对人事管理的解释 
  怀特认为,人事管理,即“人类事务之管理,且其圆满之成功,必赖于对人员关系上,做极良之调整”,由此可以试验各种人才及行政首长的才能。 
  当时的人事管理已经演变为一种专业,其本身具有综合知识,致力于其中的杰出人物已组成“美国人事管理协会”。人事行政是任何组织中对人事关系的指导与协调,其目的在于以最低的努力与阻力,取得最大限度的产出,而且相当顾及工作人员的一般福利。 
  总之,怀特在当时官僚体制占据行政学统治地位的背景下,对西方行政学体系进行了比较完整的整合,并且提出了四点假设,即行政具有共性;行政学实践基础源于管理的基础;行政手段的科学化;行政成为现代政府各种问题的核心。这对行政学的发展起到了很大作用。 
 【摘要】怀特作为20世纪著名的西方行政学家,尤其是人事行政学家,开创性地提出了行政学的理论体系,并提供了行政学研究的概括性全貌,他使行政学成为一门独立学科。本文对怀特的行政学思想及影响进行概述和讨论,并就我国的行政体制改革提出一些看法。 
中国论文网 http://www.xzbu.com/1/view-176558.htm
  【关键词】怀特 行政学 官僚体制 行政改革 
   
  伦纳德・怀特(Leonard・White,1891-1958)是美国著名的行政学家,长期担任芝加哥大学教授和美国文官委员会主席。他在1926年发表了第一部公共行政学教科书《行政学概论》,这一著作与伍德罗・威尔逊《行政的研究》和弗兰克・古德诺《政治与行政》一起,使公共行政学成为了一个单独的学科领域。在怀特影响下,美国于1934年创建了初级文官考试制度,为美国全面改进联邦政府机构的人事行政制度铺平了道路。 
   
  一、相关背景 
   
  20世纪20年代至30年代,西方行政理论与实践发展到“正统时期”,这个时期的行政学继承了早期行政学的基本精神,认为真正的民主和真正的效率是统一的,认为经济与效率是行政管理的基本准则。他们将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点,力图通过对行政现象的科学分析,发现行政管理的原则和规律,并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。 
  怀特作为这一时期杰出的人事行政学专家,坚信公共行政管理存在一些有普遍适用性的理论原则。他第一次运用理论方法对行政学问题进行了系统研究,首次将行政学思想系统化、理论化,使之成为一门比较完整的学科体系。怀特认为,在范围广泛的行政事务和纷繁复杂的行政现象中,必须运用科学的方法来建立知识系统和理论原则,以便为政府及其工作人员的行政管理和执法活动提供行为规范和理论指导。 
   
  二、怀特的行政学思想 
   
  (一)怀特对行政组织体制的解释 
  怀特认为行政组织体制上的分类是很困难的问题,而创设其标准又异常重要。他认为,行政制度一种最基本的区分,是自治范型与官僚范型两种。前者范式下,行政官吏多由民选任职,对选民直接负责,期限颇短,且没有再度被选的希望,也称为人民自治。在官僚范式下,一般属僚都由长官委任,属僚对长官负责,若官吏行为端正,即可继续在职,甚至终身在职。自治范式中,无阶级政治的意味,而在官僚范式中,金字塔化职权是其特质之一。怀特认为美国行政制度具有民治倾向,而欧洲大陆各国则是官僚阶级统治。 
  现代官僚制最为重要的切入点是其组织文化,即“官僚制精神”,怀特继承了韦伯的理论观点,认为它是建立在理性基础上的,并认为官僚行政组织是政府行政管理的主体,有效的行政管理来自有效的组织。官僚制能够稳定地运转,并且呈现出等级制的权力体系关系,也正是建立在理性基础之上的。官僚制的精神体现在:第一,秩序化价值。正当性的秩序,来自于法理型权威的命令得到遵从,不管这种权威的命令来自于统治者,还是以法律、规则以及契约形式出现;第二,官僚制是形式主义的非人格化统治,有着可预料的规则,注重形式的合理性。即在统治关系中行动方式倾向于手段和程序等方面,并尽可能地加以量化,从而使得行动本身以及对行动结束后的效果可以具体衡量;第三,官僚制体现了统治权和管理权相分离,行政人员与行政组织关系是自由契约关系,通过契约任命即自由选择、雇用官员,并支付报酬,这是现代官僚制的本质。从以上分析可知,官僚制精神是建立在理性精神支配下法治观念、契约观念和科学观念在官僚制组织中的体现。 
  (二)怀特对行政权力汇一的解释 
  怀特认为,对行政元首要给予适当的权力,以确定整个行政组织可以工作如一,而避免分裂为多数不相关联的活动。他认为,各种行政制度的真谛,可在以下原理中找到,即树立忠实有效及负责政府的形象,是在将一切重大权力集中于行政领袖身上,并设置直接受其监督的行政机构,以便有效实施其集中的权力。行政领袖可委任多数官吏,且不需同级政府立法机关的同意,其还能罢免官吏,而不受以往各种罢免权限的羁绊。此外,行政领袖可以凭借对各部门的改组,定期或不定期地召开会议,与各部门领导相磋商。 
  (三)怀特对人事管理的解释 
  怀特认为,人事管理,即“人类事务之管理,且其圆满之成功,必赖于对人员关系上,做极良之调整”,由此可以试验各种人才及行政首长的才能。 
  当时的人事管理已经演变为一种专业,其本身具有综合知识,致力于其中的杰出人物已组成“美国人事管理协会”。人事行政是任何组织中对人事关系的指导与协调,其目的在于以最低的努力与阻力,取得最大限度的产出,而且相当顾及工作人员的一般福利。 
  总之,怀特在当时官僚体制占据行政学统治地位的背景下,对西方行政学体系进行了比较完整的整合,并且提出了四点假设,即行政具有共性;行政学实践基础源于管理的基础;行政手段的科学化;行政成为现代政府各种问题的核心。这对行政学的发展起到了很大作用。 

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