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采矿征地突破

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 “国家征收农村集体土地,然后再有偿出让给企业”,这是在目前《土地管理法》规定范畴内矿山企业取得农村土地的法定方式。 
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  但是,政府廉价征收农民集体土地,造成大量失地农民;另一方面,矿山企业土地税费成本巨大,矿企叫苦不迭。 
  2012年4月18日,中铝集团广西平果铝业采矿“临时用地”方式改革试点,通过了国土资源部副部长胡存智带队的验收组验收,这为中国土地管理制度改革打开了缺口。 
  中国政法大学国土资源法研究中心主任、国土部咨询中心专家李显东认为,该项改革,实质是通过对“临时用地”政策的灵活运用,以土地典押形式,代替征收出让的方式。 
   
  逼出来的改革 
  平果铝土矿,属于堆积型露天开采矿藏,矿石就混迹于坡地、台地、谷地、峰丛洼地的耕地泥土中。每开采2000吨铝土矿,要占用1亩耕地。 
  中铝广西铝业分公司(下称“广西铝”)总经理武建强告诉《财经国家周刊》记者,“按现有规模,采矿占地每年将以3000亩速度递增;整个矿山采矿用地近10万亩,其中耕地占比超90%,约占平果全县总耕地面积1/5以上”。 
  按法定的“征地/出让”模式,平果县将有超过9万亩耕地被征收,近10万农民获得一次补偿后失地;而广西铝则获得50年的工业用地使用权,但其真正有效利用时间不过两三年。这些土地远离城市,交通不便,很难进行工业开发,只能“按法律复垦,还不准撂荒”。 
  “这对农民、地方政府和企业,都难以接受”。广西铝矿山部主任向瑞群介绍,仅为获取采矿用地,企业平均每年花费1.9亿元;加上复垦、维护,“土地费用占到矿石开采成本的40%以上”。 
  这些土地,成为企业的鸡肋:到2005年试点开始前,广西铝已“积攒”了3000多亩土地,“曾试图种树、种菜、种粮、养猪,进行复垦后的利用;但是山间土地过于分散,最大一块耕地面积也不足2亩”,企业难以规模化经营。 
  而把这些花巨资“买来”的工业用地无偿划拨给地方,再次审批后变为农业用地,无偿归还给当地农民种植,“企业从心理到国有资产管理都难以接受”。 
  按现有征地补偿办法,平果当地农民只能获得相当于征收前三年平均土地收益10-19倍的补偿;按2005年价格,每亩土地补偿金平均不到1.9万元。 
  “矿地”矛盾因此尖锐。平果村民抗拒铝矿征地的事件时有发生,破坏矿区道路、阻挠设备进场等司空见惯。 
  平果县县长韦正业告诉《财经国家周刊》记者,“采矿征地模式僵化,造成农民利益直接受损;诸多的社会民生问题,给地方政府带来巨大压力”。 
   
  “临时用地”突破 
  2002年2月,平果县政府和广西铝双方联合调研后,提出了改革方案――铝土采矿用地“由原来的征收方式变为采矿临时用地”;2004年4月,双方联合上报国土资源部审批。 
  2005年7月1日,国土资源部批复了该全国首个“采矿临时用地”试点。 
  李显东告诉《财经国家周刊》记者,这个改革方案,参考了《土地管理法》第57条、《土地管理法实施条例》中关于临时用地的有关条款;还参考了《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》中的第48条,即“企业采矿、取土占用土地不超过3年的,经自治区人民政府批准,可参照临时使用土地的规定办理用地手续”。 
  在此方案中,明确采矿临时用地续办手续最多2次,即4年;依然须履行审批、监督、复垦、验收等程序。 
  临时租用农民集体土地,因不改变用地性质,且仅限于采矿用地,故企业不用再缴纳相应的土地出让税费; 
  而农民的利益,则基本没有受损。临时用地补偿费用,采取接近征地出让方式的补偿标准执行。以2005年玉米旱地为例,补偿金额达到前三年平均土地收益的17倍,约计1.9万元/亩。 
  “与以租代征违法用地不同,广西铝的‘临时用地’改革是在政策允许范畴内,依据现有法律框架,有相关完整配套政策作为保证的改革”,李显东认为。 
  截至今年3月底,广西铝已累计完成五个批次、约8403.5亩的采矿临时用地报批手续,已实际获得土地7005亩,累计实施完成工程复垦约3330亩,实施还地1802.114亩,其中耕地1318.24亩。 

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